从“目标价格”补贴试点，到将“三补贴”(良种补贴、种粮直补、农资补贴)整合为“农业支持保护补贴”，再到对渔业油价补贴进行调整。中国中央层面上的农业补贴政策，正在进行一系列重大改革。

据一位接近农业部的专家介绍，目前中国中央层面上的农业补贴项目有50多种，在接下来的农业补贴政策改革中，对绝大部分的农业补贴政策都将做出大力度的改革、调整。像业内关注的“目标价格”补贴将会由大豆、棉花，扩展至三大主粮，而“三补贴”整合试点将在2016年向全国范围内实施。

目前，中国农业补贴基本上实行的是“普惠制”，下一步改革的大方向，将会向种粮大户、种粮能手和其它新型农业经营主体倾斜。简单而言，就是谁种地谁种粮，国家才会给谁补贴。并不是像现在，只要在农村承包了耕地，就能享受各种种地、种粮补贴。

不过，从去年有关部门针对棉花、大豆推出的“目标价格”补贴试点、今年实施的整合“三补贴”试点来看，新的农业补贴改革也存在一些问题和矛盾。“目标价格”补贴的矛盾在于，从理论上讲，改革的方向很对，但实际操作起来很难，甚至抬高了补贴成本;整合“三补贴”后带来的问题是，拥有承包地的很多农户，都开始筹划着提高农地租金。

前述接近农业部的专家分析表示，虽然“目标价格”补贴、整合“三补贴”两类试点改革，都出现了一些矛盾和问题，但整个农业补贴改革向种粮大户倾斜、向新型农业经营主体倾斜、向规模经营倾斜的大方向是对的，未来还需要积累一些试点地区的经验，才能对整个农业补贴政策进行重大改革。

“普惠制”弊端

目前中央财政对农业实施的各种补贴政策，主要都是以“普惠制”的方式实施，比如自2002年以来，国家相继实施的良种补贴、种粮直补、农资综合补贴和农机购置补贴(简称“四补贴”)，以及2004年以来，陆续推出的粮食最低收购价、主要农产品(13.65, -0.15, -1.09%)临时收储政策(简称“托市政策”)。这些政策对提高农民收入，都起到较大的推动作用。

农业部部长韩长赋在2014年全国两会上表示，2013年仅仅是“四补贴”，中央财政对口农民的直接补贴就高达1600多亿元。而在实施“托市政策”当中，中央财政为种粮、种地农民，为农村养殖户，所支付的各种补贴性收入，总计数额就更为巨大。如果再加上其它名目繁多的各种农业补贴，现在中央财政每年对农业的补贴已经超过1万亿元。

“四补贴”和“托市政策”实施十多年，目前已经暴露出诸多矛盾和问题。“四补贴”政策存在的主要问题是，只要是拥有政策性承包地的农民，不管种不种地，种不种粮，每一亩地，每年基本上都可以拿到90元左右的国家补贴。这样造成的结果是，有的农民拿到补贴后，转身去城里打工了，而靠租地种粮的人，又享受不到种粮种地补贴。

“托市政策”出现的矛盾是，国家逐年提高主要农产品的最低收购价格，现在国内包括两家在内的主要农产品价格，都比国际价格高出一大截，而国家储备的粮食又由于各种原因卖不出去，导致国内整个粮食市场出现扭曲，粮油类加工企业叫苦不迭，国家财政也是因此严重受损。

在“四补贴”和“托市政策”之外，近些年国家推行的农业保险补贴、农产品加工补贴、渔业柴油补贴、畜牧良种补贴等农业政策，也出现各种各样矛盾、问题。业内较为一致的看法是，应该及早对“普惠制”的补贴办法进行大力度改革。

在今年的全国两会上，全国人大代表、杭州娃哈哈集团董事长宗庆后[微博]就提出建议，国家应该尽快改变“普惠制”的农业补贴方式，减轻国家财政的沉重负担，同时也让真正种粮种地的主体能从中受益。

前述接近农业部的专家告诉经济观察报，在最近几年全国两会代表的议案、提案中，有不少都建议尽快对“普惠制”的农业补贴政策进行改革。国家发改委、财政部、农业部等方面，也先后进行了大量调研，在此基础上，才先后推出棉花和大豆的“目标价格”政策试点、整合“三补贴”试点、渔业油价补贴调整等政策。预计更大范围的农业补贴政策改革，将在2016年展开。

新改革隐忧

国家发改委、财政部等方面是在去年四五月，先后公布了棉花、大豆的“目标价格”补贴政策。在“目标价格”政策试点一年多后，相关部门发现，在具体的执行过程中，“目标价格”补贴也并不算完美，而且还存在像操作难度大、实施成本高等较为复杂的问题和矛盾。

新疆是去年实施棉花“目标价格”的试点地区，政策的要求是，棉农要到政府指定的特定机构交售棉花，才有权利享受到“目标价格”补贴的好处。东方艾格农业咨询公司分析师马文峰认为，这样做的坏处是，政府给指定的棉花收储机构带来垄断性机会，而一些收储机构还可能通过对棉花压级压价及其他方面的寻租，来盘剥棉农利益，甚至还使国家支付大量额外补贴。

马文峰认同“目标价格”补贴的大方向，但认为现在相关部门出台的棉花、大豆补贴政策，有悖于市场化改革的初衷，他建议，政府应该只按种植面积对棉农进行“目标价格”补贴，这样操作起来可以节约成本，也可以实现充分市场化。

前述接近农业部的专家告诉经济观察报，从去年的执行情况来看，除了操作困难、成本太高，还出现了棉花价格下降、农户和收购机构串联起来骗取补贴等问题。对于马文峰提出的按种植面积补贴办法，该专家的说法是，单纯按面积、按产量、按销售量，去补贴种植农户都会有漏洞，目前相关方面正在积极筹划对“目标价格”补贴措施做进一步的改进。

据悉，按照国家发改委等方面的计划，在对棉花、大豆的“目标价格”试点取得成功经验之后，下一步将对玉米、大豆、棉花、油菜籽、食糖等品种也实施“目标价格”改革，再往后，将会对小麦、水稻也推行该项政策。

中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田认为，“目标价格”政策比较适用于棉花、大豆、糖等非主粮品种，而对于三大主粮，尤其是小麦、水稻两大口粮，官方应该持审慎态度，以免影响到农民的种粮积极性。

与“目标价格”实施的情况不同，今年5月农业部、财政部联合推出的整合“三补贴”政策试点、7月推出的渔业油价补贴政策，目前都还没显现出同样复杂的问题。不过，经济观察报从山西、河南等地也了解到，现在拥有承包地的很多农户，已经开始筹划着提高耕地租金，以此来弥补整合“三补贴”后带来的“损失”。

对于下一步农业补贴改革的方向和目标，前述接近农业部的专家补充表示，整体上，农业补贴改革将会向种粮大户、家庭农场和农民合作社等主体倾斜，大的目标还是以保障国家粮食安全为主;对于新的改革中还可能出现的矛盾和问题，将会在继续探索新型农业补贴措施的基础上，加强政策的针对性和有效性，重点解决损害国家和农民利益的主要矛盾和关键问题。